环境保护部发布2016年4月和5月重点区域和74个城市空气质量状况

[62]刘飞：《德国公法权利救济》，北京大学出版社2009年版，第5页。

从宪法实施的角度，推广普及国家通用语言文字是国家机关和各族人民的宪法责任。在1982年3月11日宪法修改委员会分组讨论中，班禅额尔德尼·确吉坚赞发言提出：昨天有人提汉语作为国语。

有学者对推广与推行(比如宪法规定的国家推行计划生育)、提倡(比如宪法规定的国家提倡公民从事义务劳动)和保护(比如宪法规定的保护和整理民族的文化遗产)的区别做了细致阐释：推行意味着较高的强制性，普通话与其他语言相比具有优先性，而推广仅是扩大普通话的使用范围。如果在宪法上明确规定，那么少数民族地区的民族语言的法律地位也要明确规定。对应到宪法中的公民受教育权(第46条)和文化自由(第47条)，意味着公民有在行使受教育权和文化自由过程中学习和使用国家通用语言文字的权利，其包括了自由权面向(自主使用国家通用语言文字而免于干涉和歧视)和社会权面向(要求政府为其学习和使用国家通用语言文字提供条件和保障)。二是作为实践者，国家机关要率先采用国家通用语言文字，即《国家通用语言文字法》规定的国家机关以普通话和规范汉字为公务用语用字。第一，所谓国家推广意味着国家有权力也有责任落实国家通用语言文字制度，其既是宪法的政策目标条款，也赋予相关部门推广国家通用语言文字的宪法责任，构成宪法委托条款。

(2)建议根据《法规、司法解释备案审查工作办法》的规定，由全国人大常委会法工委对涉及国家通用语言文字制度的法规、司法解释、自治条例和单行条例进行专项审查，系统清理其中与宪法、《国家通用语言文字法》和相关法律不一致的规定。1966年周恩来接见阿尔及利亚驻华大使时，向外宾介绍中国的语言文字改革，就明确提出提倡普通话，这很重要，收效最大，对国家统一和团结有好处。此后，其他地方制定的行政程序规章或规范性文件纷纷效仿。

《葡萄牙行政程序法》第2部分第1章第2节则详细规定了委员会制行政机关的会议规则，包括主席及秘书、主席及秘书的代任、日常会议、特别会议、议事日程、决议的对象、会议公开、缺席、法定人数、禁止弃权、表决方式、决议所要求的多数、票数相同时的处理、会议记录和反对票的记录等。[5]此后，苏联国家政权的‘议行合一体制可以概括为，在最高苏维埃行使最高权力和立法权领导下的一府两院制。因此，我国行政决策中的集体讨论制度属于外部行政法、外部行政程序，《重大行政决策程序暂行条例》将外部行政过程或行政程序的起点回溯到了行政机关的集体讨论。从这一角度来说，任何政策，只要是根据宪法上合适的机构通过合适决策程序所制定的，就都是‘好的。

我国行政机关的集体讨论制度兼具组织法和行为法的双重性质，具体需要按所调整的行政关系确定。[56]郑成宝等案，最高人民法院（2018）最高法行申640号行政裁定书。

内部行政法是规范行政机关内部组织或工作人员，而不直接规范公民权利义务的法，不会直接引发行政诉讼案件而受到司法的检验。在国家内部关系上，维尔总结以往的学说后认为，立法、行政和司法不能停留在结构和职能的讨论上，还应延伸到各自过程上进行分析。它到底是组织法制度还是行为法制度，到底是内部行政法还是外部行政法？ 狄骥认为，国家的组织法制度可以转化为行为法或外部行政法制度。说明理由是一项正当程序规则，适用于行政机关对相对人作出不利行政行为的情形。

同样，会议记录的本来目的是仅供内部查阅，但却被改造成了可向公众开放的政府信息，进而可受司法审查。[36]它通过对公开事项和不公开事项的规定，具体规定了立法机关监控行政机关会议的实体和程序规则。二审中，郑成宝等人上诉的理由之一，是认为涉案征收决定作出前未经政府常务会议讨论决定，获得了法院的支持。立法过程的特征是合议，行政过程的特征是裁量，司法过程的特征是公正。

二战后，美国和德国等纷纷制定了行政程序法。通过征求意见集体讨论决定。

[32]参见江利红：《日本行政过程论的主要观点探析》，载《国家检察官学院学报》2012年第3期，第155页。二、基于行政过程的集体讨论 （一）从结果拉伸为过程 德国学者迈耶从近代德国国家学中分离出行政法学，创立了行政法话语体系，为纷繁复杂的行政活动建立了逻辑框架。

[29]他把行政过程分为宏观和微观两种。[46]范凯案，最高人民法院（2017）最高法行申2289号行政裁定书。[17]我国之所以通过宪法和法律规定行政机关的会议制度，是因为原有的行政合议制是由宪法和法律规定的，只有宪法和法律才能加以改革。同时，法律和法规之所以规定详细规划应经政府批准，就是要加强对它的审查。[50] 该案到终审时，《重大行政决策程序暂行条例》尚未生效，因而三审均未适用该条例。四、结语 集体讨论制度本来是我国人大与政府关系在行政组织法上的体现，是把民主集中制优势转化为行政治理效能的制度设计，是全过程民主的重要组成部分。

[13]《邓小平文选》（1975—1982年），人民出版社1983年版，第288页。[41]参见[英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第101页。

转换过程则是政治体系内部的（活动）。该款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。

（二）部署国务院的重要工作。行政程序成为行政机关和相对人合作的空间，确立了相对人的行政参与权，[22]进一步推动了理论的发展。

在我国法律上，除《行政许可法》第24条外未见其他法律规定行政机关相互间的委托。美国的行政程序法学和日本的行政过程论则以行政行为为中心，向行政程序的启动和行政行为的实现两端拉伸，回溯和延伸了行政程序。政府信息本来属于内部行政法问题，但所规定的内容是政府信息如何向公众公开，则属于可以诉诸法院的外部行政法。但遗憾的是，二审判决书未显示对数量较多的解释，也未显示运用比例原则对行政裁量加以限缩，因而我们无法说明该案判决对《重大行政决策程序暂行条例》中其他重大事项的更多启示。

为此，《重大行政决策程序暂行条例》第30条第2、3款专门作了明确要求。行政过程论把原先作为最终结果的行政行为，拉伸为一个连续的过程，为法律上把外部行政程序回溯到行政决策提供了有力解释。

1990年，全国人大常委会法工委曾在对河南省人大常委会法工委的答复中明确指出：矿产资源法规定由市、县人民政府行使的行政处罚权，市、县人民政府不能再授权给有关主管部门。[19][奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第230页。

[9]参见《中华苏维埃共和国宪法大纲》（1934年）第3条、《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法》（草案）第5、16、196、197条，载北京大学法律系宪法教研室、资料室编：《宪法资料选编》（第5辑），北京大学出版社1981年版，第64、65、106、116页。[39]参见《江苏省行政程序规定》第28、36条，《浙江省行政程序办法》第30条，《凉山州行政程序规定》第43条，及《永平县行政程序暂行办法》第66条等。

[15]张友渔：《论我国行政机关的首长负责制》，载《政治与法律》1984年第3期，第5页。能够获得公众合作或支持的最佳方式就是法律，因而组织法必须获得像普遍性行为规范那样的形式和尊严。（二）民主基础上的集中 我国现行《宪法》在规定行政机关首长负责制的同时，又规定了国务院常务会议和全体会议制度（第88条）及各部门的会议制度（第90条），现行《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）规定了地方各级行政机关的常务会议和全体会议制度（第78条）。正因为它不直接涉及公民的权利义务，很少表现于外部，研究者很难观察和发现它的问题所在。

组织法的内容细小而具体，其实只是政府工作规则。它是民主集中制原则——我国国家机构的组织活动原则，在行政机关领导制度中贯彻实施的一种具体形式，重大问题还是要经过集体讨论来决定。

立法机关所重点关注的是确定政府机构及其官员任务、职责或手段的组织法。二审判决责令五莲县人民政府采取补救措施。

[14]其实，会议讨论决定的意义，应该回到1982年《宪法》对行政合议制改革的背景上来解释。在日本的立法中，也把行政机关的会议规定在有关组织法，[35]而没有规定在《日本行政程序法》中。